Морська Палата України звернулась до Президента України В.А.Зеленського, Прем’єр Міністра В.Шмигаля та Міністерства інфраструктури стосовно нової Методики розрахунку розмірів ставок портових зборів та діяльності АМПУ.
Відповідні листи за підписом Виконавчого Віце-президенту Морської палати України, капітану далекого плавання В. Г. Кісловського приводимо нижче.
Президенту України Зеленському В.А.
Шановний Володимире Олександровичу!
Морська Палата України висловлює Вам свою глибоку повагу та має честь звернутись до Вас з приводу надважливого питання, яке сьогодні потребує негайного вирішення для розвитку галузі торгівельного мореплавства України та успішного подолання негативних явищ, спричинених карантинними обмеженнями у зв’язку з пандемією COVID-19.
Мова йде про Методику розрахунку розмірів ставок портових зборів, які справляються у морських портах (далі – «Методика»), та Порядок справляння, обліку та використання коштів від портових зборів, крім використання коштів від сплати адміністративного збору (далі – «Порядок»). Прийняття цих двох документів морська галузь України очікує з 2013 року.
Указом Президента № 837/2019 від 09 листопада 2019 року затвердження Методики та Порядку, серед іншого, було віднесено до пріоритетних заходів для здійснення структурних економічних реформ, запровадження додаткових механізмів для прискорення соціально-економічного розвитку України, підвищення добробуту населення, гармонійного розвитку регіонів, продовження впровадження європейських стандартів життя та зміцнення держави.
Кабінету Міністрів України було доручено до 30 квітня 2020 року вжити необхідних заходів щодо оптимізації системи портових зборів та приведення їх до конкурентного рівня, у тому числі затвердження Методики та Порядку.
Втім, очевидним є той факт, що 30 квітня 2020 року жодний з цих документів не буде затверджений.
10 квітня 2020 року Міністерство інфраструктури України у розділі «Новини» розмістило на своєму офіційному сайті проєкти Методики та Порядку. Втім, зазначені документи розміщені із порушенням процедури оприлюднення проєктів регуляторних актів, без інформації про строк, протягом якого приймаються зауваження, без аналізу регуляторного впливу та без прикладів орієнтовних розрахунків, які б дозволили оцінити фактичні зміни у рівні ставок портових зборів для того чи іншого порту.
Слід зауважити, що протягом 2016 – 2018 років вже активно обговорювалось декілька редакцій Методики, бізнесом висловлювалась критика підходів до розрахунків та неможливості визначити ставки портових зборів за запропонованими формулами, Міністерство економіки, Міністерство фінансів, Державна регуляторна служба висловлювали зауваження щодо порушення процедур та вимог чинного законодавства.
Втім, сьогодні мусимо констатувати, що майже всі концептуальні зауваження, на які було витрачено 2 роки уваги бізнесу та державних інституцій, були проігноровані Міністерством інфраструктури України.
Зміст Методики та запропоновані формули, як і раніше, не дозволяють бізнесу навіть приблизно розрахувати майбутній розмір ставок портових зборів. Це позбавляє бізнес можливості визначити, чи буде дана Методика сприяти зниженню ставок портових зборів, на яке розраховує бізнес.
При цьому, запропоновані до обговорення проєкти Методики та Порядку не спрямовані та не сприятимуть вирішенню накопичених проблем морської галузі. Натомість обидва документи є спробою закріпити всі наявні сьогодні негативні явища:
- непрогнозований та неконтрольований розмір витрат Адміністрації морських портів – пропонують і надалі покривати за рахунок портових зборів (зокрема, консалтингові та страхові послуги, витрати охорону праці та на утримання необґрунтованої кількості адміністративного персоналу);
- відсутність автономії морських портів – порти не можуть самостійно ухвалювати рішення щодо використання грошових коштів на потреби морських портів, у яких портові збори безпосередньо справляються;
- фіскальний характер портових зборів – портові збори залишаються квазіподатками, оскільки зібрані кошти пропонують і надалі оподатковувати податком на прибуток, а за результатами року, перераховувати до бюджету у вигляді дивідендів (сьогодні ставка дивідендів складає 90 %).
Нагадаємо, що правовою підставою для розробки та впровадження Методики є Закон України «Про морські порти України», частиною 2 статті 22 якого встановлено, що «Розміри ставок портових зборів для кожного морського порту встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту, відповідно до затвердженої нею методики».
Перехідними положеннями Закону України «Про морські порти України» Кабінету Міністрів України був наданий строк для створення незалежного регулятора – 10 місяців з дня опублікування Закону, тобто до 13.04.2013 р. Втім, до сьогодні національна комісія як незалежний регулятор у сфері транспорту не створена, що має своїм наслідком невизначеність у питанні розробки Методики розрахунку та подальшого контролю за використанням коштів портових зборів.
Міністерство інфраструктури мало б виконувати функції національної комісії лише тимчасово – до її створення не пізніше 13.04.2013 року. Втім, після семи років перевищення граничного терміну, МІУ продовжує виконувати функції національної комісії і одночасно продовжує демонструвати неспроможність виконувати такі функції належним чином.
Яскравою ілюстрацією є неприйняття протягом 8-ми років Методики розрахунку ставок портових зборів та відсутність контролю за цільовим використанням портових зборів.
Отже, сьогодні змушені констатувати, що ані Указ Президента № 837/2019 від 09.11.2019 року, ані Постанова КМУ від 25.12.1996 р. № 1548, ані Закон України «Про морські порти України» не виконуються належним чином.
З урахуванням наведеного, просимо Вас, вельмишановний пане Президент, взяти під особистий контроль два питання:
1) створення та належне функціонування національної комісії, що здійснюватиме державне регулювання у сфері транспорту;
2) встановлення конкурентних ставок портових зборів для морських портів України, одночасно із справедливим механізмом розподілу зібраних коштів на потреби морських портів, у яких справляються портові збори.
Премʼєр-міністру України Шмигалю Д.А.
Шановний Денисе Анатолійовичу!
Морська Палата України висловлює Вам свою повагу та звертається з приводу Методики розрахунку розмірів ставок портових зборів, які справляються у морських портах (далі – Методика) та Порядку справляння, обліку та використання коштів від портових зборів, крім використання коштів від сплати адміністративного збору (далі – Порядок), проекти яких були розміщені на сайті Міністерства інфраструктури України 10 квітня 2020 року.
Ознайомившись із проектами обох документів, експерти Морської Палати України вимушені визнати, що запропоновані проекти Методики та Порядку:
1) розміщені із порушенням порядку оприлюднення проектів регуляторних актів;
2) розроблені та запропоновані до обговорення неналежним суб’єктом;
3) не дають змоги розрахувати та визначити розміри ставок портових зборів.
Нагадаємо, що правовою підставою для розробки та впровадження Методики є Закон України «Про морські порти України», частиною 2 статті 22 якого встановлено, що «Розміри ставок портових зборів для кожного морського порту встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту, відповідно до затвердженої нею методики».
Перехідними положеннями Закону України «Про морські порти України» Кабінету Міністрів України був наданий строк для створення незалежного регулятора – 10 місяців з дня опублікування Закону, тобто до 13.04.2013 р. Втім, до сьогодні національна комісія як незалежний регулятор у сфері транспорту не створена, що має своїм наслідком невизначеність у питанні розробки Методики розрахунку та подальшого контролю за використанням коштів портових зборів.
Міністерство інфраструктури мало б виконувати функції національної комісії лише тимчасово – до її створення не пізніше 13.04. 2013 року. Втім, після семи років перевищення граничного терміну, стає дедалі очевидним, що МІУ взагалі не планує віддавати ці функції незалежному регуляторові, адже у п. 7 запропонованого проекту Порядку зазначено: « Відповідно до статті 22 Закону України «Про морські порти України» розміри ставок портових зборів для кожного морського порту встановлюються Міністерством
інфраструктури України відповідно до Методики розрахунку розмірів ставок портових зборів, які справляються у морських портах». Зазначене положення прямо протирічить статті 22 Закону про морські порти, на яке посилається.
На необхідності виконання Перехідних положень Закону про морські порти та створення незалежного регулятора – національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту, наполягала бізнес-спільнота протягом обговорення попередніх версій Методики у 2016-2018 роках, які були розроблені за участю експертів Світового банку та АМПУ. Втім, Міністерство не зробило належних висновків з минулого
обговорення.
Указом Президента № 837/2019 від 09 листопада 2019 року затвердження Методики та Порядку, серед іншого, було віднесено до пріоритетних заходів для здійснення структурних економічних реформ, запровадження додаткових механізмів для прискорення соціально-економічного розвитку України, підвищення добробуту населення, гармонійного розвитку регіонів, продовження впровадження європейських стандартів життя та зміцнення держави.
Кабінету Міністрів України було доручено до 30 квітня 2020 року вжити необхідних заходів щодо оптимізації системи портових зборів та приведення їх до конкурентного рівня, у тому числі затвердження Методики та Порядку.
06 лютого 2020 року Антимонопольний комітет України ухвалив рішення, яким дії Міністерства інфраструктури України з встановлення розмірів ставок портових зборів та знижок до них за відсутності затвердженої Методики розрахунку таких зборів визнано порушенням законодавства про захист економічної
конкуренції у вигляді антиконкурентних дій органу влади, які можуть призвести до спотворення
конкуренції.
Як справедливо відзначив Комітет у своєму рішенні, економічна привабливість морських портів та послуг відповідних стивідорних компаній для вантажовідправників та вантажоотримувачів і судновласників значною мірою залежить від розміру портових зборів, адже високі ставки призводять до підвищення судновласниками (перевізниками) ставок фрахту, що за інших рівних умов знижує конкурентоздатність українських портових операторів та вантажів.
У зв’язку з цим, Антимонопольний комітет зобов’язав Міністерство інфраструктури протягом 4 місяців розробити та затвердити прозору і недискримінаційну методику розрахунку розмірів ставок портових зборів.
Втім, виконання рішення Антимонопольного комітету України не повинно суперечити Закону про морські порти як основному та спеціалізованому нормативному акту у морській галузі.
Так, статтею 13 Закону про морські порти визначено, що державне регулювання діяльності в морському порту здійснюється Кабінетом Міністрів України. Саме до повноважень Кабінету Міністрів України віднесено створення національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту. Дане повноваження кореспондується та відповідає положенням Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».
Отже, на думку Морської Палати України, Кабінет Міністрів України сьогодні має всі повноваження для виконання покладеного на нього чинним законодавством обов’язку щодо створення незалежного регулятора у сфері транспорту. Поданий попереднім складом Кабінету Міністрів законопроєкт № 2699 від 28.12.2019 р (відкликаний 04.03.2020 року) не був підтриманий бізнесом та не є необхідним у питанні створення національної комісії, з огляду на існуюче нормативне регулювання.
Враховуючи негативний досвід обговорення попередніх проєктів Методики, розроблених Міністерством інфраструктури, Морська Палата України наполягає, що пріоритетним завданням сьогодні є створення незалежного регулятора у сфері транспорту, який неупереджено зможе розробити дійсно зрозумілу та недискримінаційну методику розрахунку розмірів ставок портових зборів.
До моменту створення такого регулятора, всі дії щодо розробки Методики та розмірів ставок портових зборів мають погоджуватись Кабінетом Міністрів України (п.п. г п. 2 Додатку до Постанови КМУ від 25.12.1996 р. № 1548).
Отже, Морська Палата України наполягає на необхідності :
1) створення Кабінетом Міністрів України національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту;
2) до моменту створення національної комісії, Кабінет Міністрів України повинен контролювати всі питання, пов’язані із розробкою Методики розрахунку портових зборів;
3) для здійснення розрахунків ставок портових зборів та належної оцінки запропонованих проєктів Методики та Порядку, Міністерство інфраструктури України має надати конкретні цифри.
Окремо, Морська Палата України наголошує, що Кабінетом Міністрів України має бути розглянуте питання виключення коштів портових зборів зі складу бази оподаткування податком на прибуток та зі складу дивідендів, які підлягають сплаті на користь держави. Дивідендна політика держави сьогодні позбавляє морські порти ресурсів для розвитку і значно зменшує темпи розвитку бізнесу, пов’язаного із
інфраструктурою морських портів.
Міністру інфраструктури України Криклію В.А.
Шановний Владиславе Артуровичу!
Цим висловлюємо Вам свою повагу та звертаємось з приводу Методики розрахунку розмірів ставок портових зборів, які справляються у морських портах (далі – Методика) та Порядку справляння, обліку та використання коштів від портових зборів, крім використання коштів від сплати адміністративного збору (далі – Порядок), проекти яких були розміщені на сайті Міністерства інфраструктури України 10 квітня 2020 року.
Уважно ознайомившись із проєктами обох документів, Морська Палата України вимушена визнати, що запропоновані Методика та Порядок, прийняття яких морська галузь очікує вже більше 7 років, не дають відповіді на питання та не спрямовані на подолання викликів, які сьогодні стоять перед морською галуззю.
Морська Палата України зауважує, що запропоновані до обговорення документи не тільки не створюють зрозумілих шляхів для розвитку морських портів, а навпаки, консервують існуючі сьогодні проблемні питання портової галузі.
По-перше, не відбувається децентралізація. Морські порти не отримують можливості розпоряджатись коштами портових зборів, зібраними у порту заходження судна. Всі кошти, які і раніше продовжує централізовано збирати та акумулювати АМПУ.
Такий підхід прямо суперечить ст. 22 Закону України «Про морські порти», відповідно до якої фінансування утримання гідротехнічних споруд в об’ємах, необхідних для підтримання їх паспортних характеристик, здійснюється за рахунок портових зборів, що справляються у морських портах, де розташовані такі гідротехнічні споруди.
По-друге, морська галузь залишається заручницею дивідендної політики держави.
Портові збори залишаються у складі коштів, які оподатковуються податком на прибуток та підлягають перерахуванню до Державного бюджету у вигляді дивідендів. Фактично, портові збори залишаються квазі-податками, які сплачують судновласники за заходження до морських портів України.
В основу розрахунку розмірів ставок портових зборів покладено затратний метод, який включає:
1) заплановані обсяги перевезення вантажів,
2) економічно обґрунтовані операційні витрати, визначені на підставі державних та галузевих нормативів та
3) норматив рентабельності.
Норматив рентабельності встановлюється для корабельного, канального, причального, санітарного портового збору для кожного морського порту, а для маякового збору – на єдиному рівні для усіх морських портів. Саме до формули коефіцієнту рентабельності закладені і ставка податку на прибуток, і відсоток дивідендів, що підлягають відрахуванню до державного бюджету.
Втім, корегування ставок портових зборів, фактично, на податкове навантаження, суперечить світовій практиці та суті портових зборів, визначеній у статті 22 Закону про морські порти, а також статті 15, оскільки метою створення Адміністрації морських портів України не є отримання прибутку від справляння портових зборів. Крім того, залишається не зрозумілим, обґрунтованість застосування коефіцієнту рентабельності, який включає дивіденди на користь держави, наприклад, для приватних терміналів.
Крім того, до складу нормативу рентабельності, серед іншого, включається рівень прибутковості, який є необхідним для покриття запланованих витрат на нове будівництво, реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт об’єктів портової інфраструктури (інвестиційна складова). У разі застосування такого підходу, чим вищим буде обсяг планових (прогнозованих) інвестицій, який АМПУ повинна вкласти у розвиток інфраструктури кожного відповідного порту, тим вище буде розмір ставок портових зборів у такому порту, що є абсолютно неприпустимим.
Застосування такого підходу призведе до наступних згубних наслідків у вітчизняній портовій галузі:
– поставить деякі порти (та термінали) України у нерівне конкурентне становище у порівнянні із іншими портами (терміналами), що буде свідчити про грубе порушення імперативних вимог антимонопольного законодавства України;
– створить істотні бар’єри на шляху інвестування у розвиток інфраструктури портів (оскільки портові оператори та інші суб’єкти, які надають послуги на території відповідного порту, отримають підстави для того, щоб чинити опір вкладанню інвестицій АМПУ в об’єкти інфраструктури такого порту, з метою недопущення підвищення ставок портових зборів, які стягуються в такому порту).
По-третє, викликає багато запитань запропонований у Методиці підхід щодо включення до складу портових зборів коштів на відшкодування «непрямих виробничих, загальновиробничих, адміністративних, інших операційних, фінансових витрат, податку на прибуток та витрат за рахунок прибутку». Не зрозуміло, чому за рахунок портових зборів мають покриватись витрати на:
– консалтингові та страхові послуги;
– на утримання адміністративного персоналу підприємства, у тому числі витрати на забезпечення їх соціальних гарантій;
– на забезпечення діяльності підприємства, які не можуть бути компенсовані за рахунок інших доходів підприємства, зокрема, забезпечення зв’язку та радіонавігації, координацію діяльності підприємства, пов’язаної з постановкою флоту, завезенням/вивезенням вантажу, забезпечення безпеки мореплавства, енергозабезпечення, пожежну та техногенну безпеку, екологічну та природоохоронну безпеку, забезпечення
матеріально-технічного постачання, транспортне забезпечення, мобілізаційну роботу та захисні споруди, забезпечення виконання ремонтних робіт тощо;
– на утримання об’єктів портового флоту, що не включені до складу прямих витрат за рахунок портових зборів та не можуть бути компенсовані за рахунок інших видів діяльності підприємства, а також на утримання персоналу, що бере участь у виконанні робіт означеними об’єктами підприємства, у тому числі на забезпечення соціальних гарантій та підвищення професійного рівня цього персоналу.
Наведені види «непрямих витрат» є широким полем для зловживань, створюють невизначеність та непрогнозованість ставки того чи іншого виду портового збору. Крім того, сьогодні штат АМПУ є занадто великим та таким, що не відповідає реальним потребам галузі, а запропонований перелік витрат – це шлях до консервування існуючого положення речей. Із таким підходом неможливо погодитись.
З урахуванням вищезазначеного, вбачається доцільним істотно обмежити склад планових операційних витрат отримувачів портових зборів, які включаються до бази для нарахування ставок таких зборів, запровадивши прозорий та дієвий механізм контролю за обґрунтованістю та доцільністю розміру витрат, заявлених з боку відповідного отримувача портових зборів (зокрема, АМПУ). Єдиним можливим правовим інструментом такого контролю, на наш погляд, може бути суворе лімітування розміру планових операційних
витрат у відсотковому співвідношенні до розміру портових зборів, зібраних у кожному відповідному порту за період, що передує звітному (наприклад, не більше ніж 10%).
***
Між тим, запропоновані Міністерством інфраструктури України підходи до визначення ставок портових зборів та порядку їх справляння є такими, що не дають можливості бізнесу самостійно розрахувати ці ставки, оцінити та прогнозувати власну діяльність від їх запровадження. Міністерством інфраструктури лише вибірково був врахований досвід обговорення попередніх редакцій Методики у 2016-2018 роках, втім
принципово підходи до розробки тарифів не були змінені.
***
Резюмуючи вищевикладене, Морська Палата України наголошує на
безперспективності обговорення запропонованих Міністерством інфраструктури України
(https://www.rostockport.de/fileadmin/user_upload/pdf/entgelte_eng/2020_01_08_Hafenentgelte_2020_Eng.pdf) редакцій Методики та Порядку, без першочергового вирішення питання про створення національно комісії, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту, як незалежного регулятора.
З урахуванням ст. 22, п. 4, 6 Перехідних положень Закону України «Про морські порти України», ст. ст. 1, 24 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» всі повноваження на створення національно комісії, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту, наявні у Кабінету Міністрів України.
Морська Палата України також наголошує, що Міністерством інфраструктури України мають бути принципово вирішені три визначальні питання, що безпосередньо впливають на успіх запровадження нових ставок портових зборів:
1. Надання автономії морським портам у питаннях використання зібраних портових зборів на потреби цих портів.
2. Суттєве зменшення та визначення економічно обґрунтованої чисельності адміністративного персоналу АМПУ, утримання якого можливе за рахунок портових зборів.
3. Ефективне планування та контроль за використанням коштів портових зборів за їх цільовим призначенням.
Компанії-члени Морської Палати України заздалегідь вдячні за розгляд порушених у цьому звернені принципових питань, важливих для всієї морської галузі. Сподіваємось на їх належне опрацювання та вжиття необхідних заходів.
З повагою,
Виконавчий Віце-президент,
капітан далекого плавання
В. Г. Кісловський
[ngg src=”galleries” ids=”130″ display=”basic_thumbnail” thumbnail_crop=”0″]