2012-02-23 12:03:11
В последнее время государственно-частное партнерство (ГЧП) рассматривается как одна из перспективных форм экономического сотрудничества между властью и бизнесом.
ГЧП может обеспечить равноправие сторон в рамках реализации экономических проектов, направленных на привлечение и эффективное использование государственных, муниципальных и частных ресурсов. Россия и Казахстан накопили определенный опыт по ГЧП в нефтегазовой сфере, который может стать полезным и для Украины.
ГЧП — это совокупность различных форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства, с одной стороны, и представителей частного бизнеса, с другой стороны, для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях.
Существуют различные формы такого сотрудничества: соглашение о ГЧП, соглашение о разделе продукции, лицензионный договор (модернизированное концессионное соглашение, т.е. договор по типу “налог плюс роялти”), соглашения по типу “поставляй или плати”, по типу “бери или плати”, соглашения о различных формах лизинга (прямой, левереджированный и финансовый), договоры о предоставлении услуг и др.
Россия и Казахстан накопили определенный опыт по ГЧП в нефтегазовой сфере, причем как положительный, так и отрицательный, который мог бы стать весьма полезным для Украины. Об удачных и неудачных примерах ГЧП в России и Казахстане рассказал партнер компании Astapov Lawyers Олег Мальский.
Среди удачных примеров в России — нефтегазовый проект "Сахалин-1" по разработке запасов нефти и газа на шельфе о.Сахалин. Это один из первых крупнейших проектов с привлечением прямых иностранных инвестиций в российскую экономику. В международный консорциум "Сахалин-1" входят "Эксон Нефтегаз Лимитед" (дочерняя компания ExxonMobil), которая является оператором проекта (доля участия — 30%), российская "Роснефть" через свои аффилированные компании "РН-Астра" (8.5%) и "Сахалинморнефтегаз-Шельф" (11.5%), японский консорциум SODEKO (30%), индийская государственная нефтяная компания ONGC Videsh Ltd (20%).
Проект реализуется на условиях СРП, заключенного 30.06.95 г., которое вступило в силу 10.06.96 г. и имеет срок действия 20 лет с возможностью пролонгации. В рамках проекта "Сахалин-1" предполагается освоение трех морских месторождений: Чайво, Одопту и Аркутун-Даги, расположенных на северо-восточном шельфе о.Сахалин.
В октябре 2006 г. был введен в эксплуатацию береговой комплекс подготовки продукции, что позволило к февралю 2007 г. нарастить темпы добычи нефти до запланированного пикового уровня — 34 тыс т нефти в сутки. В январе 2008 г. объемы поставок природного газа в Хабаровский край достигли максимального значения — 5.85 млн куб м в сутки. В сентябре 2010 г. на месторождении Одопту началась промышленная добыча нефти. В 2011 г. на этом месторождении был установлен новый мировой рекорд по бурению скважин с большим отходом забоя от вертикали.
Потенциальные извлекаемые запасы по проекту "Сахалин-1" составляют 307 млн т нефти и 485 млрд куб м природного газа. За время реализации проекта (по состоянию на сентябрь 2011 г.) в целом добыто около 43 млн т нефти и свыше 7.8 млрд куб м природного газа. В бюджет РФ поступило более $5.2 млрд в виде роялти, доли в добыче нефти и газа, налогов, в т.ч. свыше $1.8 млрд — в бюджет Сахалинской области. Контракты на сумму более $8.5 млрд размещены в российских компаниях или совместных предприятиях (около 2/3 от общей суммы контрактов).
Предполагается, что в течение всего срока реализации проекта выплаты российскому государству превысят $89 млрд. Капиталовложения в модернизацию и реконструкцию объектов инфраструктуры Сахалина составили $150 млн.
Кроме того, в настоящее время реализуется проект "Сахалин-2". Его осуществляет в соответствии с СРП, заключенным с Правительством РФ, компания "Сахалин Энерджи Инвестмент Компани Лтд" ("Сахалин Энерджи"), учрежденная в 1994 г. с целью разработки Пильтун-Астохского нефтяного и Лунского газового месторождений в Охотском море на шельфе о.Сахалин. В 2007 г. акционеры "Сахалин Энерджи" подписали соглашение с ОАО "Газпром", предусматривающее перераспределение акций компании, в соответствии с которым доля ОАО "Газпром" составила 50%+1 акция, Shell — 27.5%, Mitsui — 12.5%, Mitsubishi — 10% акций.
Казахстан также приобрел опыт по реализации государственно-частного партнерства. Успешным проектом стало СРП, заключенное в ноябре 1997 г. правительством Казахстана в лице НК "КазМунайГаз" с рядом компаний-партнеров на разработку крупнейшего газоконденсатного Карачаганакского месторождения сроком на 40 лет. Для реализации проекта был создан международный консорциум Karachaganak Petroleum Operating (KPO), куда вошли британская British Gas International — 32.5%, Agip (подразделение итальянского концерна Eni) — 32.5%, американская ChevronTexaco — 20% и российская НК "ЛУКОЙЛ" — 15%. Планируется, что КРО будет осуществлять управление проектом до 2038 г.
Карачаганакское нефтегазоконденсатное месторождение — одно из крупнейших в мире. Его запасы оцениваются в 1.2 млрд т нефти и газового конденсата и 1.35 трлн куб м газа. В течение контрактного периода с месторождения планируется добыть около 300 млн т жидких углеводородов и 800 млрд куб м газа.
В декабре 2011 г. было подписано соглашение о продаже за $3 млрд НК "КазМунайГаз" 10% участия в СРП по разработке Карачаганакского месторождения. После закрытия сделки, как ожидается, у British Gas и Eni останется по 29.25 %, Chevron — 18 %, "ЛУКОЙЛа" — 13.5%.
Успешной стала сделка с американской компанией Chevron относительно добычи нефти на Тенгизском месторождении. В апреле 1993 г. было создано СП "Тенгизшевройл" между НК "КазМунайГаз" и компанией Chevron Overseas Petroleum для разработки месторождений Тенгиз и Королевское, суммарные запасы которых оц
ениваются в 1.0-1.4 млрд т нефти. Кроме того, в лицензионную территорию входит ряд других структур в регионе. Срок действия контракта — 40 лет, в течение которых суммарный объем инвестиций должен составить не менее $20 млрд. На сегодняшний день участниками СП "Тенгизшевройл" являются: ChevronTexaco — 50%, ExxonMobil — 25%, правительство Казахстана в лице НК "КазМунайГаз" — 20% и российско-американское СП LUKArco — 5%.
В настоящее время в Казахстане на условиях концессии реализуется проект строительства и эксплуатации газотурбинной электростанции мощностью 127 МВт в г.Кандыагаш (Актюбинская обл.). Цель проекта — создание нового источника производства э/э вблизи развивающихся потребителей, а также повышение эффективности использования попутного нефтяного газа месторождения Жанажол. Строительство ГТЭС начато в 2011 г.
Концедентом этого проекта является Республика Казахстан в лице Министерства энергетики и минеральных ресурсов, концессионером — АО "Кандыагашская ГТЭС-100". Согласно договору концессии, концессионер обязуется за свой счет построить и эксплуатировать газотурбинную электростанцию, включая объекты инфраструктуры — газопровод, автомобильные дороги, линии электропередачи, водопровод и др., и будет эксплуатировать объект до 2028 г. Право собственности на объект и инфраструктуру, в соответствии с условиями договора, передается концеденту.
На стадии разработки ТЭО находятся аналогичные проекты строительства Карагандинской ТЭЦ-4 и ТЭЦ-2 в г.Жезказган со сроком концессии не менее 20 лет.
Впрочем, в Казахстане были и неудачные проекты. Например, одним из первых на условиях СРП в 1992 г. был заключен контракт сроком на 30 лет с французской компанией Elf Aquitaine. По соглашению, компания Elf Neftegaz ("дочка" Elf Aquitaine) получила исключительное право добывать углеводороды в Актюбинской области на свой собственный финансовый и технический риск. Зона проведения операций — участок Темир площадью 19.3 тыс кв км. По оценкам, геологические запасы нефти в Актюбинской области составляют около 817 млн т, извлекаемые — 215 млн т, в т.ч. на территории Темира общие предполагаемые запасы нефти оценивались в 120 млн т.
В 1993 г. компания Elf Neftegaz приступила к работе, однако уже через год работы были свернуты. По мнению экспертов, неудача этого проекта обусловлена тем, что контракт был заключен при фактическом отсутствии соответствующего законодательства в Казахстане.
В феврале 1997 г. тендер на передачу в концессию газотранспортной сети Казахстана выиграла бельгийская компания Tractebel. По результатам тендера, Tractebel получила на 20 лет казахский участок трубопровода Средняя Азия – Центр, ветку из Узбекистана в Алматы и Бишкек. По условиям концессионного договора, бельгийская компания обязалась инвестировать в модернизацию трубопроводов $600 млн, уплатить казахстанскому правительству разовый бонус в $30 млн, роялти в размере 2% от стоимости перекачиваемого газа и от 10% до 40% прибыли от эксплуатации газопроводов.
Однако эксперимент оказался неудачным: Tractebel не выполнила условия договора ни по модернизации ГТС, ни по устранению перебоев поставок газа в отдаленные населенные пункты. Объемы транспортировки снизились до критического уровня, перебои с подачей газа участились, а объем инвестиций в инфраструктуру остался незначительным. В результате, в начале 2002 г. соглашение было расторгнуто.
Еще одним отрицательным примером стала передача Павлодарского нефтехимического комбината в управление компании CCL Oil в 1997 г. Что касается других сфер экономики, были проблемы и по проекту железной дороги Шар-Усть-Каменогорск.
По мнению О.Мальского, неудачи в осуществлении некоторых проектов по ГЧП в Казахстане обусловлены рядом причин. В частности, на момент заключения договора по ГТС в стране не было нормативной базы для использования концессионных механизмов, а опыт таких сделок был невелик. Отсутствие надежных государственных гарантий также усилило рискованность проекта. Кроме того, само соглашение имело существенный изъян — недостаточную детализацию его условий, что было впоследствии признано обеими сторонами.
Эти примеры являются показательными не только для Казахстана. "Такого рода соглашения, учитывая их общественную значимость и государственную масштабность, требуют, помимо мощной законодательной базы и детальной регламентации, еще и надежных гарантий, свидетельствующих о том, что государство и бизнес — партнеры для достижения единой цели", — отмечает О.Мальский.
Правительство Казахстана приняло во внимание негативный опыт концессионных проектов и решило вплотную заняться институциональными основами ГЧП. В 2006 г. был принят Закон "О концессиях", а в 2008 г. создано АО "Казахстанский центр государственно-частного партнерства" (Центр ГЧП). Единственным акционером Центра ГЧП является правительство Республики Казахстан в лице Минэкономразвития. На сегодняшний день Центр ГЧП проводит экономическую экспертизу инвестиционных проектов, реализуемых на основе концессии или бюджетных инвестиций, содействует их реализации.
По мнению О.Мальского, на пути к созданию успешного государственно-частного партнерства Украина должна учитывать опыт других стран и учиться на чужих ошибках. В нашей стране необходимо разработать государственную политику в области ГЧП, создать специальную законодательную базу, реализовывать экспериментальные проекты.
Следует определить уполномоченный орган по вопросам ГЧП (скорее всего, Минэкономразвития), а также создать специализированную организацию — Украинский центр содействия развитию ГЧП. Поддержка ГЧП может осуществляться путем предоставления государственных гарантий, финансирования за счет средств государственного или местных бюджетов, а также в других формах.
Иван Марьяненко