Горький привкус морской концессии

Тайное
не становится явным

Если бы не революция-2014, по мнению многих экспертов, часть портовых активов уже в этом году была бы в частных руках. О хозяевах узнали бы постфактум. Тайный "орден концессионеров" так и остался тайным по сей день. В 2012-м Кабинет министров готовил постановление о включении портовых объектов в список разрешенных к концессии. В то время узнать что-либо о том, какие условия ожидают участников конкурса, кто может претендовать на участие и прочие тонкости, было невозможно. Это отмечали профильные журналисты в своих немногочисленных публикациях на эту тему. А действительно, что писать, если ничего якобы и не происходит, никто не комментирует, а на официальные запросы приходят отписки или вовсе ничего. В частности, на совместный запрос с журналистами одного из телеканалов после двухнедельного ожидания ответ так и не пришел. На официальной интернет-странице Мининфраструктуры нет ни слова о какой-либо подготовке к концессии морских портов. Никаких пресс-конференций на эту тему, брифингов, профильных обсуждений, круглых столов и пр. А между тем, речь идет об очень дорогостоящих стратегических объектах, контроль над которыми государство, по условиям концессии, теряет на полвека.

Конкурс все еще не объявлен. Но, учитывая то, что процедура его проведения не ясна, а согласно закону, условия будут объявлены всего за два месяца до начала конкурса, рассчитывать на то, что все пройдет как следует и государство получит эффективного концессионера, не стоит. Наоборот, в таких условиях выиграет тот, кто, имея своих людей в структуре профильного министерства, заранее будет знать и условия, и то, как устранить возможных конкурентов. Правда, закон "О концессиях" позволяет и вовсе обойтись без конкурса, если, например, желающих поучаствовать будет не более одного. Такой подход, по мнению экспертов, неприемлем, учитывая, что речь идет о крупных отраслевых или инфраструктурных предприятиях. Если на такой объект нашелся всего один претендент, это может означать лишь то, что условия конкурса изначально выписаны под одного кандидата, а значит сделка не в состоянии обеспечить лучший для государства результат из возможных и ее следует отменить.

Концессия угрожает нацбезопасности?

Принимая во внимание мировой опыт концессии, эксперты делают вывод, что этот механизм наиболее продуктивный и выгодный для обеих сторон — концедента (государства) и концессионера. Как обычно, дьявол кроется в деталях, и в украинских реалиях сей инструмент выписан так, что позволяет в рамках закона фактически бесплатно отбирать самые выгодные и дорогие активы. Условия концессии морских портов, обсуждавшиеся в правительстве в 2011—2013 гг., предполагают передачу в управление госимущества на 49 лет при условии ежегодного концессионного платежа, который "грамотными действиями" можно опустить до ничтожных 2% от балансовой стоимости объекта. По мнению экспертов, это явный грабеж государства. В законодательстве прописана концессионная ставка — 10%, но оставлена лазейка в виде возможности давать скидку инвестору.

Есть изношенные мелководные порты, которые требуют больших вложений. Понятно, что завлечь к ним инвестора без выгодных скидок не получится. Однако странным образом сейчас в непрозрачных условиях готовят к концессии самый востребованный, прибыльный, оснащенный и глубоководный порт Украины, порт-лидер, дающий ежегодно сотни миллионов гривен прибыли и налогов в госбюджет, порт, в модернизацию и дноуглубление которого за государственный счет было вложено около 1,5 млрд грн только за прошедшие два года!

Пока Мининфраструктуры предпочитает отмалчиваться, не отвечая на запросы о том, на каких условиях будут передаваться в концессию именно такие объекты. Между тем, их коллеги из Минэкономразвития дают вполне ясный и однозначный ответ. По словам и.о. министра экономразвития Валерия Пятницкого, "отдавать в концессию объекты, которые работают эффективно, дают немалый доход в госбюджет, нецелесообразно". И если уж отдавать их, то лишь "при некоторых условиях более эффективного управления, внесения еще больших инвестиций, что позволит существенно улучшить объект концессии, при условии передачи рисков концессионеру и установления выгодных для государства концессионных платежей". Принцип прост: концессионером должны быть предоставлены гарантии увеличения грузооборота порта и гарантии увеличения доходов государства после передачи объекта в концессию — а иначе зачем это государству? Также должно быть соблюдено условие равных возможностей доступа к порту на рыночной основе всех украинских экспортеров железорудного сырья и углей. Профильный эксперт Александр Ткачёв, начальник отдела инвестиционного анализа компании Pro-Consulting, считает, что оптимальным было бы отдать в концессию порты, которые менее эффективны на данный момент, но имеют хороший потенциал для развития. Целесообразна, по словам эксперта, передача в концессию небольших портов. "На них можно отработать схемы, условия работы государства с концессионерами, и только потом перейти к более эффективным портам", — считает г-н Ткачёв.

Но в правительстве пока делают все наоборот — пытаются начать с наиболее крупных и эффективных активов морской отрасли. Неоднократно в профильном министерстве озвучивались планы — к концессии готовится ряд портов, среди которых, в частности, порт "Южный", заработавший только за 2012 и
2013 гг. более миллиарда гривен валовой прибыли. Видимо, просто совпадением является тот факт, что только в 2013—2014 гг. Администрация морских портов Украины вложила в дноуглубление акватории "Южного", который и так был самой глубоководной незамерзающей гаванью Украины, свыше 1,2 млрд грн. Глубина канала была доведена до 21 метра — таких показателей нет ни в одном украинском порту, а в мире такой глубиной могут похвастать лишь несколько портов богатейших стран. И вот теперь этот высоколиквидный актив, не испытывающий недостатка в клиентах, собираются передать в концессию в то время, когда в Украине балансируют на грани убыточности достаточно много гаваней, требуя инвестиций и новых грузопотоков, которые могут обеспечить концессионеры.

Дьявол в деталях…

Эксперты с опаской говорят о концессии по-украински. Признавая ее лучшим инструментом государственно-частного партнерства, многие в то же время отмечают наличие существенных рисков. И дело не в передаче госимущества в частные руки, а в условиях, на которых эта передача происходит. Одна лишь норма закона "О концессиях", позволяющая отдавать госимущество частнику без конкурса, ставит все с ног на голову. Немало вопросов вызывает и формула определения концессионного платежа. Есть общепонятный принцип для концессии, говорит Александр Ткачев — "чем больше инвестируешь, тем меньше концессионный платеж и наоборот. Чем меньше вкладываешь своих средств в развитие объекта, тем большим должен быть платеж за пользование активом". В конце концов, весь смысл концессии для государства должен заключаться в том, чтобы улучшить экономическую отдачу благодаря качеству актива. Если порт дает государству определенную прибыль, после передачи его в концессию казна должна получать не меньше, чем сегодня. Между тем, прежняя власть сделала все для того, чтобы концессионный платеж был максимально выгоден именно… концессионеру, но никак не государству. Как уже отмечалось, "грамотными действиями" концессионную ставку можно опустить до 2% от стоимости передаваемого имущества. Концессионная ставка согласно закону корректируется на коэффициент фондоотдачи — чем ниже фондоотдача передаваемого имущества, тем ниже концессионная плата. Для того, чтобы "уронить" показатель фондоотдачи, нужно всего лишь завысить балансовую стоимость передаваемых в концессию фондов, то есть увеличить знаменатель…

В 2010-м ради этого даже провели переоценку фондов всей транспортной отрасли, завысив показатели в несколько раз. Ведь так коэффициент фондоотдачи делается минимальным. Затем в Украине, в отличии от западных стран, в расчет концессионного платежа включили показатель фондоотдачи, и благодаря этому концессионный платеж может быть минимизирован до 2—3% от стоимости объекта. Среди прочего, наше законодательство позволяет концессионеру развивать полученный актив за счет тех же концессионных платежей, фактически за счет страны. При таких условиях отданный в концессию порт будет не просто утрачен для государства — он превратится из финансового источника в дыру в бюджете. Возникает резонный вопрос — нужна ли такая концессия, если она изначально ставит государственные интересы в самый дальний угол?

Еще один риск концессии по-украински — свобода концессионера от ключевых обязательств. Отсутствуют четкие гарантии по увеличению объемов грузопотоков, по развитию всех направлений порта, а не только выгодных концессионеру. Есть основания считать, что если, например, концессионером станет крупная компания по производству железной руды или угля, то уже через несколько лет порт будет технически "адаптирован" только под грузы, продаваемые концессионером. Более того, такой концессионер, который одновременно является и трейдером, постарается максимально осложнить своим конкурентам — экспортерам угля и ЖРС — доступ к самому глубоководному и высокопроизводительному порту. В мире преобладает практика передачи портов в концессию таким операторам, для которых перевалка — основной бизнес. В противном случае неизбежно возникает конфликт интересов. Недавняя шумиха вокруг компании "Агро Класс" в Бердянском морском порту — тому доказательство. Порт готовят к концессии. Ключевым претендентом, по мнению экспертов, является Донецкий металлургический завод. В ходе подготовки стивидоры, работающие в порту не один десяток лет, вдруг оказались "лишними". Компанию "Агро Класс", многие годы переваливающую сотни тысяч тонн подсолнечного масла, репрессировали проверками и в итоге отказали в продлении договора аренды, что фактически означало конец работы предприятия в порту. В Фонд госимущества и МВД посыпались запросы от депутатов еще живой Партии регионов. Чем закончилась эта эпопея — пока неизвестно, но факт очевиден и говорит о том, что передавать морские порты в концессию на тех условиях, которые существуют сегодня, недальновидно и экономически неоправданно. Это не только понижает качество активов, но и создает массу проблем другим участникам рынка.

Намного больше перспектив будет у портов, если их передадут в концессию международным логистическим компаниям — портовым операторам, для которых перевалка грузов является основным бизнесом, у которых есть все возможности наращивать транспортные потоки и равномерно развивать перевалку широкой номенклатуры грузов. Такой оператор будет заинтересован в увеличении прибыли порта, в его максимальной открытости для всех желающих перегружать свой экспорт или импорт. Если же порт попадет в концессию вертикально интегрированной группе компаний, он тут же станет всего лишь логистическим звеном в основном бизнесе. Интересом такого концессионера будет максимальное сокращение затрат на это звено. Это означает, что тариф на перевалку будет понижен до минимума, а значит понизятся налоговые отчисления в бюджет и возможности стратегического развития порта. Это приведет к тому, что все "лишние" направления развития порта будут минимизированы или же вовсе ликвидированы. По истечении срока концессии уже никто не сможет возродить то состояние порта, которое у него было до передачи концессионеру. Это будет уже "нишевый" порт, приспособленный к работе лишь с композицией грузов и нуждам одной компании. И государству придется продлить невыгодную концессию еще на полвека или же вовсе дешево продать актив на "рынке одного покупателя" в рамках приватизации.

Что делать?

Несмотря на все минусы украинского подхода к концессии, эксперты не советуют отказываться от нее, в том числе и в сфере морских портов, поскольку инвестиции Украине сегодня очень нужны. Однако концессионные условия необходимо в корне переработать.

В первую очередь важно сделать процесс полностью прозрачным. По словам эксперта Центра транспортных стратегий Сергея Вовка, прозрачно — это когда условия соответствующим образом обнародованы, а компании, которые будут принимать участие в конкурсе, имеют многолетний инвестиционный опыт в данной сфере. "Не может быть такого, чтобы компания, созданная вчера, сегодня претендовала на крупный объект". По мнению экспертов, анонсирования начала конкурса в правительственных изданиях "Урядовий кур’єр" и "Голос України" явно недостаточно для привлечения к участию международных лидеров в данном сегменте бизнеса, обладающих огромными средствами и опытом в эффективном управлении портовыми активами. Кроме того, условия концессионного конкурса необходимо объявлять не менее чем за 6—10 месяцев до проведения конкурса, чтобы все участники имели достаточно времени подготовиться, проанализировать предлагаемый актив, разработать и предложить план его развития, обосновать инвестиции и т.п.

Во-вторых, как считают эксперты, необходимо определить всем понятную и прозрачную формулу формирования концессионного платежа. Последний должен состоять минимум из двух частей.

1. Фиксированной суммы в размере всех доходов государства, которые оно получало от объекта до его передачи в концессию (налоговые поступления, доля прибыли госпредприятий и т.д.). То есть государству должно быть гарантировано получение средств не меньше той суммы, которую оно зарабатывало без концессионера.

2. Процентной суммы от результата деятельности концессионного актива. При условии обязательного выполнения концессионером согласованного объема инвестиций в модернизацию объекта и при условии гарантий увеличения грузооборота и прибыли.

Кроме того, эксперты видят еще ряд важных коррекций, которые необходимо закрепить в законодательстве. К слову, в парламенте зарегистрирован законопроект о внесении изменений в концессионное законодательство (№4237а от 03.07.2014 г.). Однако документ не предлагает всех необходимых изменений, но в ходе его рассмотрения все важные коррекции можно довнести, считают эксперты. В частности, необходимо установить, что фиксированный концессионный платеж должен быть не меньше 15% от стоимости передаваемого имущественного комплекса. Сегодня есть всего 7%, которые с помощью показателя фондоотдачи легко понижаются до 2—3%. Возможность снижения ставки необходимо предусмотреть только для предприятий, выполняющих социально значимые функции и услуги — фармакологии, протезирования, производства предметов первой необходимости, экспериментальных и наукоемких производств.

Очень важно закрепить условие, при котором развитие и модернизация концессионного актива должны и будут выполняться за счет средств концессионера и станут обязательным условием, при невыполнении которого концессионный договор будет расторгнут. Также, по мнению экспертов, необходимо прописать требование к концессионеру в отношении реализации программы развития мощностей объекта концессии, направленной на повышение экономической отдачи актива. Проще говоря, актив в концессии должен быть эффективнее, чем до нее, по всем показателям. Если нет развития, то в чем смысл и эффект для государства от такой передачи?!

Все эти изменения сделают концессию намного более эффективной для всех участников, в том числе и для государства, интересы которого в прошлые годы привыкли если не игнорировать, то намеренно ущемлять. В условиях концессии, существующих сегодня, заложены не только коррупционная составляющая, но и искушающие факторы для концессионера, позволяя ему без оглядки на госинтересы использовать полученный актив, не заботясь о его эффективности и развитии. Это рискованный путь привлечения концессионных инвестиций, уверены эксперты. Правительство обязано реформировать концессионные условия и не позволять концессионеру паразитировать на сверприбыльных активах, в результате чего государственный бюджет теряет миллиарды в пользу пусть и очень "нужных" людей…

Михаил Воронцов, "Зеркало недели"