2010-04-13 14:34:46
Эффективное функционирование морского транспорта является необходимым условием становления Украины как морского государства, так начинается Стратегия развития морских портов Украины, утв. КМ Украины на период до 2015 г. И это не просто красивые слова, а действительно жизненная необходимость, ибо Украины, обязана использовать подаренные природой географические преимущества и оставленные СССР значительные экономические активы, в виде 18 морских портов.
1.
МЕТОДОЛОГИЯ ФОРМИРОВАНИЯ КОНЦЕПЦИИ
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СЕГОДНЯ ПОДЛЕЖИТ
ПЕРЕОСМЫСЛЕНИЮ
1.
Мы все вышли из Советского общества,
где во главу угла ставилась организация,
которая только одна знала секреты
жизнедеятельности общества. Она
собиралась строить жизнь планомерно,
по заранее разработанному и только ей
известному плану. Организация была
всем- человек ничем, потому экономические
и правовые законы планировались и
принимались исключительно позитивистским
способом «сверху-вниз», на основе
единственно верного учения , которое
именовалось марксистско-ленинской
диалектикой.
Нет
уже 18 лет СССР, однако дух «гомо советикус»
остался в нас. И если мы давно уже вышли
из Советского Союза, то Советский союз
никак не может выйти из нас.
Вот
так и продолжает формироваться наука
права, на основе “государственнического”
подхода, когда основой развития экономики
и жизнедеятельности людей является
принцип обобществления производства.
Мы все остались в душе государственниками
и искренне считаем, что только такой
способ жизнедеятельности может обеспечить
нам успех. И пока мы не выбросим как хлам
«конструктивистский» подход в жизни
мы никогда не сможем добиться реальных
успехов. Есть только один нормальный,
проверенный жизнью и историей
цивилизованных обществ метод развития-
эволюционизм, любая революционность,
конструктивизм, позитивизм и иной “изм”
приводят общество, как неоднократно
показывала история в очередной кризис
и тупик.
2.
Нам нужно понять основное, отдельный
человек или отдельная группа людей не
может с помощью одного лишь разума
построить систему жизнедеятельности
по своему плану. По этому вопросу,
хотелось бы обратить внимание на
высказывание великого Адама Смита «
Человек, пристрастный к системам….
Полагает , что различными частями
общественного организма можно располагать
так же свободно, как фигурами на шахматной
доске При этом он забывает, что ходы
фигур на шахматной доске зависят
единственно от руки, переставляющей
их, между тем как в великом движении
человеческого общества каждая отдельная
часть целого двигается по своим
собственным естественным законам,
отличных от движения сообщаемого ей
законодателем. Если оба движения
совпадают и принимают одинаковое
направление, то и развитие всего
общественного механизма идет легко,
согласно и счастливо. Но если они
противоречат друг- другу, то развитие
оказывается беспорядочным и гибельным
и весь общественный механизм приходит
вскоре в совершенное расстройство»
Адам Смит «Теория нравственных чувств».
3.
Это все сказано выше только с одной
целью, нам необходимо изучая сегодня
жизнедеятельность в определенной сфере
изменить методологический подход, и
тогда мы заново на основе праксиологии
(науке, определяющей общую теорию
человеческой деятельности) будем
формировать абстрактные правила
человеческого поведения, в той или иной
сфере , основанной не на плане сверху,
а на стихийности взаимоотношений людей
в обществе и соответственно на
фундаментальном принципе человеческого
существования и общественной эволюции,
а именно сотрудничестве на основе
общественного разделения труда , который
является эффективным способом деятельности
( Людвиг Мизес «Человеческая
деятельность»).Только таким способом,
мы сможем сформулировать концепцию
реконструкции правил права в конкретной
области человеческой деятельности.
Используя этот метод, мы попытаемся
изначально сформулировать основные
условия, в которых в настоящее время
осуществляется деятельность в исследуемой
нами области , а затем попробуем обрисовать
путь двигаясь по которому, мы можем
прийти в другую систему координат. И
основные параметры этой иной системы
координат , мы попробуем изложить
концептуально, чтобы затем, путем
обобщения построить систему абстрактных
правил, способствующих, с помощью
принципа разделения труда создать
эффективный механизм, способствующий
сотрудничеству всех субъектов к
прогрессивному и эволюционному движению,
с целью достижения наибольшего эффекта
от их согласованных действий.
2.
СЕГОДНЯШНЕЕ СОСТОЯНИЕ ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МОРСКИХ
ПОРТОВ
1. В
СССР основной формой собственности
была социалистическая собственность
на средства производства. Таким образом,
морские порты, как часть сферы торгового
мореплавания не были исключением из
общего правила. Они находились в
собственности и в жестком оперативном
управлении государства. Всей этой
системой руководили централизованно
из большого московского кабинета в
министерстве морского флота СССР. Потому
порты являлись государственными
предприятиями и никакие иные формулировки
были неприемлемы.
2.
18 лет нет СССР, но его наследие у нас
осталось. Стоит только обратиться к
ст.73 ныне здравствующего КТМ Украины и
мы сразу увидим атавизм социализма: «
Морской порт является государственным
предприятием, предназначенным для
обслуживания судов, пассажиров и грузов,
на отведенных порту территории и
акватории». И далее по тексту. Порт, это
прежде всего государственное предприятие.
Это стержень на котором построена вся
остальная пирамида управленческих
отношений в морской отрасли. Порт
государственное предприятие. Железная
дорога – государственное предприятие.
Акватория порта должна отводиться
только государственному предприятию.
Аксакалы морской отрасли бережно
охраняют эту отрасль социалистического
народного хозяйства от грязных рук
предприимчивых частников. И этому
способствует и государственная политика
в этой области. Она централизованная,
в ней присутствует узковедомственный
подход. Министерство управляет имуществом
морских предприятий, оно заинтересовано
в их деятельности и всякий предприниматель,
который тем или иным образом оказывается
случайно внутри этой системы, всей
системой уничтожается как классовый
ее враг. Примеров тому масса. Они
повторяются с завидным постоянством
ежегодно, а может быть и чаще при смене
руководства страны и отрасли. Случайно
ли это. Нет, это сложившаяся система
отношений в обществе.
3.
Вместе с тем, кроме КТМ Украины, вопросы
торгового мореплавания, как комплексной
отрасли регулируют и иные нормы права.
Так, например ХК Украины. В ст.5, которая
называется конституционные основы
правопорядка в сфере хозяйствования
говорится о том, что правовой порядок
в Украине формируется на основе
оптимального объединения рыночного
саморегулирования экономических
отношений субъектов хозяйствования и
государственного регулирования
макроэкономических процессов. В ст.6,
которая определяет общие принципы
хозяйствования указывается, что такими
принципами являются: обеспечение
экономической многосторонности и равная
защита государством всех субъектов
хозяйствования; свобода предпринимательской
деятельности, в границах определенных
законом, ограничение государственного
регулирования, имеется и принцип
равенства всех форм собственности в
условиях хозяйственной деятельности.
И многое, многое другое. Но это на бумаге,
а на деле, частный собственник,
предприниматель все также негативно
воспринимается обществом, как и раннее,
когда его называли словом спекулянт,
даже не понимая значения этого слова.
Наше византийское общество, а это наша
традиция, всегда выдавливала дух свободы
и индивидуализма, и всегда приветствовала
дух коллективизма и это основная
ментальность нашей культуры. Понять
стержень своей культурной традиции и
попытаться по капле «выдавить из себя
раба», почувствовав себя свободным и
ответственным членом общества это
важнейшая задача перестройки нашего
сознания. «Разруха, говаривал профессор
Преображенский не в клозетах, а в
головах». И этот афоризм априори
показывает существо нашего мышления.
4.
Жизнь заставила отступить от таких
жестких системных традиций, «нипущать
в сферу морских портов» предпринимателя.
Еще в 1992 году разразившийся кризис, в
результате распада СССР и хозяйственных
связей, заставил чиновников под угрозой
банкротства пустить частную инициативу
в морскую отрасль. Результат- в морских
портах появились портовые операторы,
которые на основании договоров о
совместной деятельности, единственно
возможной по тогдашним законам формой
взаимодействия, или как говорят сегодня
частно-государственного партнерства
пробила себе существование и окно в эту
закрытую систему. Но предприниматели,
хоть и ринулись в новую нишу, но с правовой
точки зрения находятся в положении
крепостного крестьянина, после реформ
Александра II, помните, он стоит сгорбленный
и на одной ноге. Стоять в таком положении
долго очень трудно, и необходимо быть
виртуозом, уметь наладить отношения
как с начальством порта, так и с
министерством одновременно. Но это
очень накладно и крайне нестабильно.
Ведь у каждого чиновника свой конкретный
интерес, который явно противоречит
интересу предпринимателя. Практика, в
том числе и судебная подтверждает это
правило.
5.
Вместе с тем, порты , как указывает
правительство находятся по уровню
технологического вооружения на рубеже
конца 19-го века, с точки зрения мирового
рынка портовых услуг. Сегодня, на
календаре 21 век. Нужны миллиардные
инвестиции, однако у государства их
нет, а странные, на взгляд наших чиновников
инвесторы, упрямо желают стабильности
и цивилизованных правил игры. Как же
можно в сегодняшнюю социалистическую
систему транспорта вмонтировать
цивилизованные правила игры? Это вещи
несовместимые, поскольку, система,
построенная на ручном управлении, не
может воспринимать абстрактных правил
права, которые требуют стабильности
собственности, ее защиты, равенства
всех форм собственности в предпринимательской
деятельности. Таким образом, в сегодняшней
системе управления этой отрасли и в
системе построения собственности в
ней, имеется существенное противоречие
между бюрократическим построением
системы управления отраслью с одной
стороны и необходимостью обеспечения
свежего воздуха, в виде предпринимательского
интереса, с другой стороны, без которого
невозможно никакое развитие. Эту систему
необходимо ломать. Однако ломать не
революционно, а эволюционно, путем
нахождения согласования интересов. Мы
ведь все помним , что произошло при
распаде СССР, молодые реформаторы,
желающие как и раннее молодые революционеры
в 1917 г., сломать существующий строй,
ломать умели, а построить ничего, кроме
номенклатурного капитализма не смогли.
Ведь опыта, перехода от социалистической
системы принципов, на которых построено
общество в систему экономического
сосуществования в мире не имеется, а
имеется только опыт революционный.
Вот
и мечемся мы от одной стратегии к другой.
И, наконец, возвращаемся на круги своя.
Ибо в борьбе со змеем всегда побеждает
змей. Бюрократия, которая сможет лишиться
доходных мест не отдаст своих позиций
боя . Вроде, как разработал КМ Украины
новую стратегию только в 2008 г., и она
предусматривала какие-то ростки надежды
на эволюционное развитие по пути
цивилизации в нашей отрасли, а уже в
октябре 2009 г. она полностью, в корне
изменилась и возвратилась в начало
пути. Стратегию полностью изменили, от
нее веет настоящим махровым социализмом.
Государственники побеждают. И если мы
будем молча за этой процедурой наблюдать,
то можем смело сказать, что морские
порты очень скоро пойдут туда, куда ушли
и морские пароходства- на свалку истории.
И это самое обидное.
3.
ПОДГОТОВКА НОВОЙ КОНЦЕПЦИИ ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МОРСКИХ
ПОРТОВ
Хотелось
бы предложить концептуально конкретные
шаги по построению системы правового
регулирования обсуждаемой отрасли,
которые в первом приближении могут
выглядеть следующим образом:
Прежде
всего, необходимо решить ряд общих
задач, без которых невозможно решать
частные задачи:
1.
Необходимо, чтобы министерство транспорта
и связи Украины перестало быть органом
управления имуществом, а стало бы
выполнять свою главную роль- органа
регулирующего деятельность морской
отрасли и только; Что бы это дало? Это
бы создало условия, чтобы главный
регулятор государства в этой отрасли
занялся бы своим конкретным делом-
готовил правила деятельности субъектов
хозяйствования в этой отрасли, а также
осуществлял бы деятельность, связанную
с обеспечением безопасности на транспорте.
Эта важнейшая деятельность государственного
органа, и если бы он не управлял
одновременно предприятиями государственного
сектора, то все субъекты хозяйствования
были бы в равных условиях и была бы
обеспечена функция государственного
регулирования хозяйственной деятельности.
Для этого, необходимо отразить основную
функцию деятельности центрального
органа управления транспортом- функцию
регуляторную и отобразить ее в КТМ
Украины, Законе Украины «О транспорте»,
также в иных законодательных актах, в
том числе и в Положении о названном
министерстве. С этого надо начинать,
ибо «рыба всегда гниет с головы». Без
этого кардинального изменения в системе
управления исполнительной власти
государства, когда министерство будет
осуществлять не функцию управления
отраслью, как предприятием, а функцию
регулирования, которая в цивилизованном
обществе и присуща министерству, никакие
реформы не помогут.
2. В
министерстве, поскольку оно
многофункциональное и правильно
охватывает регулирование всей отраслью
транспорта, необходимо создать в виде
правительственного органа морскую
администрацию, которая бы и осуществляла
управление морскими администрациями
в морских портах, которая станет
инструментом для осуществления реальной
реформы. Таким образом, наконец-то
осуществилось бы реальное, а не мнимое
разделение публичных и хозяйственных
функций в морском порту. Капитан морского
порта, стал бы руководителем морской
администрации и все субъекты портовой
деятельности оказались бы перед ним в
равных правовых и экономических условиях.
Это привело бы к тому, что исключили бы
из жизни самый главный фундамент
социализма в этой отрасли- понятие
морского торгового порта, как
государственного предприятия. Этот шаг
имеет существенное значение, ибо он
выбьет навсегда основу социалистического
подхода- наличие государственного
предприятии, которое по сути своей
монопольно осуществляет хозяйственную
деятельность в порту. Именно наличие
такой структуры создает возможность
появляться бюрократам во главе этих
структур, что само по себе создает
основания для коррупции. Ибо чиновник
никогда не может заниматься бизнесом,
бизнес и чиновник несовместимые понятия.
Не должно вообще государство заниматься
несвойственной ему функцией. У нас
вообще неправильное понимание о функциях
государства, оно осуществляет деятельность
в сфере распределения доходов, а не
зарабатывания средств, путем осуществления
предпринимательской деятельности. Это
разные функции. Только там, где необходимо
нести публичные функции, государство
создает публичные юридические лица.
Иначе, человек, не рискующий своими
деньгами ставится в условия, когда он
распоряжается общественным достоянием
по своему усмотрению,. В результате, мы
видим уникальные вещи, чиновник, которому
доверено руководить предприятием от
государства, начинает за счет общества
становится благотворителем, тратит
общественные средства по своему
усмотрению, вообще не рискует, а
распоряжается общественным имуществом,
зачастую в собственных интересах. Это
недопустимо.
3.
Морская администрация должна заниматься
обеспечением контроля безопасности
мореплавания, а также контролировать
содержание гидротехнических сооружений
в портах, которые бы находились у
субъектов хозяйствования. Портовая
акватория отводилась бы как водная
гладь морским администрациям. Общие
гидротехнические сооружения акватории
морского порта должны были бы находиться
в управлении морской администрации,
как учреждения, она получала бы все
портовые сборы. Составные части портовой
акватории, например операционные
акватории или операционные зоны и
разворотные круги возле причалов,
принадлежащих субъектам хозяйствования,
как гидротехнические сооружения
передавались бы в пользование субъектам,
которые бы их содержали и получали за
это возмещение из части поступающего
корабельного сбора.
4.
Все специализированные портовые услуги
(буксирные и иные, должны были бы
осуществляться субъектами хозяйствования
по правилам, установленным государством).
Лоцманские услуги, могли бы осуществлять
лица, имеющие специальность и опыт
работы, и получившие лицензию от
администрации морского порта.
5.
Морские порты, которые построены по
единому плану и сегодня полностью
являются государственными, постепенно
осуществляли бы разгосударствление.
На базе причалов и комплексов создавались
бы предприятия или эти объекты на
конкурсной основе отдавались бы в аренду
или концессию субъектам хозяйствования
с обязательным трудоустройством людей.
Предприниматель должен был инвестировать
свои средства для формирования новых
технологических комплексов по перевалке
грузов и обеспечить государству
сохранность его имущества и выплату
платы за пользование имуществом.
Имущество, передаваемое в концессию,
оставалось бы в собственности государства
и через длительный период времени в
исправном состоянии возвращалось бы
государству. При этом, концессия, в таком
случае более подходящая форма
частно-государственного партнерства,
потому, что единый комплекс всегда
остается в руках собственника –
государства или муниципального
образования. Государство получает
налоги от предпринимательской деятельности
и доходы от управления своим имуществом.
Плохое управление будет иметь отрицательные
последствия, в виде расторжения договора.
6.
Важнейшее обстоятельство, которое
хотелось бы отметить, чиновники вносят
в проекты законов и распоряжений
коррупционную схему, они хотят оставить
управление имуществом за собой и
непосредственно в ведомстве. Этот вопрос
является существом проектируемых
правил. Допускать этого нельзя. Прежде
всего потому, что средства от пользования
государственным имуществом должны
поступать не чиновникам, а в бюджет, для
распределения правительством. Оно само
найдет, куда тратить деньги. Органом
управления имуществом по закону является
Фонд государственного имущества, который
не имеет своего ведомственного интереса.
Что же касается развития инфраструктуры,
то этот вопрос должен разрешаться на
основе частно-государственного
партнерства. Необходимо создавать
условия для привлечения средств в
развитие инфраструктуры, об этом немного
ниже.
7.
Там, где уже имеются в акватории порта
соседство как государственного
предприятия, так и частных структур ,
занимающихся стивидорной деятельностью,
там должен создаваться специальный
орган управления хозяйственной
деятельностью, куда будут входить как
представители государства, так и
субъектов хозяйствования, по типу органа
управления свободной зоны. Этот орган
должен планировать развитие транспортного
узла и его инфраструктуры.
8.
Государство должно способствовать
развитию морского порта, как транспортного
узла, где пересекаются логистические
потоки в движении от одного вида
транспорта на другой и временном хранении
грузов. Государство должно разработать
правила способствующие, а не сдерживающие
внешнеэкономичекую деятельность. В
Транспортных узлах должны быть созданы
единые пункты пропуска, должны быть
проанализированы все виды и системы
контроля, по перемещению груза действующие
сегодня, они должны быть серьезно
упрощены. Сегодня, это громоздкая
система, основанная на чрезмерном
бюрократическом контроле и создающая
основу для коррупции.
9.
Необходимо обеспечить возможность
частно-государственного партнерства
в создании и развитии инфраструктурных
проектов в самом транспортном узле и
на его подходах (автомобильные дороги,
железнодорожные магистральные пути и
портовые станции, развитие портовой
акватории). Во все проекты, на условиях
партнерства и возвратности инвестиций,
необходимо привлекать субъектов
хозяйственной деятельности и министерство
должно определить правила такого
привлечения и работы.
10.
Необходимо закрепить правовой статус
морских терминалов, принадлежащих
субъектам хозяйствования. Разработать
правила права, облегчающие строительство
морских терминалов, как единых
технологических комплексов вместе с
морскими причалами. Поскольку, недопустимо
изначально наличие нескольких
собственников на единый комплекс, это
затрудняет распоряжение собственностью.
Государство, с помощью Регистра должно
следить за технической безопасной
эксплуатацией морских терминалов. А
также разработать правила обеспечения
охраны доступа к пунктам пропуска и
морским объектам, с точки зрения
международных правил и обычаев.
11.
Предстоит большая работа по стандартизации
технологических процессов в морских
портах, а также правил движения,
обеспечивающих безопасность в акваториях
портов. С этой целью, необходимо
разработать Общие правила морских
портов, на основе которых и будут
приниматься капитанами портов
(руководителями администраций)
обязательственные постановления по
порту, которые должны проходить
юстирование в органах юстиции, как все
нормативные акты.
12.
Необходимо отказаться от тарифов на
ценообразование услуг в морских портах,
так, как должны действовать правила
рынка, не издержки определяют цену, а
цена является основным инструментом
рынка.
13.
Необходимо обеспечить первоочередное
рассмотрение вопросов по выделению
земельных участков для развития морского
транспорта и его обслуживания на
прозрачной основе.
14.
С целью, привлечения новых технологий
и оборудования, необходимого для работы
в стивидорной деятельности, необходимо
отказаться от практики взимания налога
на добавленную стоимость на импортное
оборудование для технологических
комплексов. Это создаст условия для
переоборудования инфраструктуры портов.
15.
На базе этих и возможно других
дополнительных потребностей
жизнедеятельности морской отрасли,
необходимо сформулировать общие,
абстрактные правила права, которые
будут распространяться на всех, по
отношению к которым все субъекты
хозяйствования будут находится в равных
условиях. Эти правила права, необходимо
собрать в разделе морской порт КТМ
Украины. При этом, нет нужды готовить
специальный закон, ибо условия
хозяйствования должны быть одинаковы
для всех субъектов и они прописаны в
гражданском законодательстве. Условия
организационно-управленческие должны
быть прописаны в Регуляторном Кодексе
Украины, который соберет в себя все
вопросы государственного регулирования.
16.
Необходимо провести международную
конференцию по данному вопросу и учесть
международный опыт регулирования такой
деятельности. На базе всех этих изысканий,
рабочая группа из специалистов этой
отрасли, совместно с юристами может
разработать план такой регуляторной
деятельности и план ее кодификации. При
этом, она учтет как опыт практиков, так
и теоретиков работающих в этой отрасли
материального производства и международный
опыт, выработанный цивилизацией. Такая
работа должна осуществляться постоянно,
ибо любая кодификация создает сразу
после ее принятия препятствия для
будущего развития. Таким образом,
специализированные предприятия,
общественные организации, различные
союзы, должны направлять регулирующему
органу сигналы, поступающие от жизни,
с тем, чтобы он формировал абстрактные
нормы общежития, которые будут не
тормозить, а способствовать развитию
этой отрасли.
Олег
Кутателадзе,
Заместитель
председателя “Союза портовых операторов”
Журнал
“Транспорт”, №14 (598)