2008-09-05 13:33:43
Постановление Пустовойтенко и Конвенция Монтрё. ЧФ и Севастополь в свете двух малоизвестных документов.
Что внесла Тимошенко?
Итак, Юлия Тимошенко все же пошла
на принятие правительственного документа по вопросам передвижений Черноморского
флота. На заседании правительства 27 августа было утверждено постановление
Кабинета Министров, регламентирующее форму документов, необходимых для
пересечения границы Украины военнослужащими ЧФ России. И вопреки
предположениям, что данный документ может оказаться не подписанным премьером,
29 августа он был обнародован на сайте правительства.
На брифинге после заседания
Кабмина премьер сказала, что постановление носит сугубо технический характер.
Но темы ЧФ она коснулась еще раз — в следующей многозначительной фразе: «Если
мы сейчас не усилим нашу позицию по отношению к Крыму, если мы не создадим
гармоничное сотрудничество с Черноморским флотом, будет очень-очень тяжело
Украине». До сих пор, кажется, ни один из политиков «оранжевого» лагеря, говоря
о ЧФ, не употреблял таких формулировок, как «гармоничное сотрудничество».
Сам документ более подробно
прокомментировали другие правительственные чиновники. Так, глава МИД Владимир
Огрызко сказал: «Если до сегодняшнего дня ЧФ РФ лишь сообщал украинской стороне
о намерении в определенное время пересечь границу, то теперь российская сторона
будет обращаться к украинской стороне за 72 ч, указывая, что имеет намерение
пересечь границу. Им нужно будет заполнить необходимые формуляры, четко и ясно
указать экипаж корабля или летательного аппарата, в какой порт он заходит,
когда собирается его покинуть».
А замминистра юстиции Евгений
Корнейчук (избиравшийся в Раду по списку БЮТ) сообщил газете «Дело», что
принятый документ оказался гораздо более мягким, чем первоначальный проект,
подготовленный в МИД: им предусматривались санкции к российской стороне в
случае невыполнения новых правил, тогда как в итоге оставили только ссылку на
право Украины обращаться в Международный суд.
Оба комментария, мягко говоря,
очень неточны для чиновников такого уровня. На самом деле роль правительства
Тимошенко в данном случае свелась к введению двух приложений в постановление №
863 от 19 мая 1999 г., принятое еще Кабмином Валерия Пустовойтенко, и к отмене
остального текста постановления, за исключением шести приложений.
Тем самым правительством,
во-первых, аннулирован установленный тогда порядок пересечения границы
Черноморским флотом, поскольку существует новый, утвержденный указом президента
от 13 августа текущего года № 706.
Во-вторых, утверждены формы
списков членов экипажей военного корабля и летательного аппарата Черноморского
флота, пересекающего границу страны в том или ином направлении. В них
указываются название корабля (самолета), порт приписки (воинская часть), дата и
направления прибытия (выбытия). Вопреки утверждениям министра иностранных дел,
там не требуется указывать, когда корабль (самолет) должен покидать пункт, куда
направляется.
Каждая форма также предполагает
поименный список (с указанием паспортных данных) членов экипажа данного корабля
(самолета). Списки лиц, не являющихся членами экипажа, и другие формы
документов, о которых пресса сообщала как о принятых на заседании
правительства, на самом деле предусматривались еще постановлением 1999 г. Не
содержит нынешнее постановление и ссылки на возможность обращения в
Международный суд, о которой говорил замминистра юстиции.
Контроль над ЧФ учредил Леонид
Кучма
Любопытна история постановления №
863, с которого берет начало регламентация деятельности российского флота на
украинской территории. У истоков его стоял Леонид Кучма (ибо президент — а не
премьер — курировал военную и внешнеполитическую сферу). Министерство
иностранных дел возглавлял Борис Тарасюк.
Данный документ был принят в период
войны НАТО против Югославии (24 марта — 10 июня 1999 г.), когда Россия послала
в Средиземное море корабли ЧФ для наблюдения за происходящим. Не вызывало
сомнений, что с ее стороны тем дело и ограничится — Россия никоим образом не
вмешается в конфликт, длящийся уже около двух месяцев. Напротив, специальный
представитель Ельцина Виктор Черномырдин (нынешний посол в Киеве) периодически
летал в Белград, чтобы уговорить Милошевича капитулировать. Однако на Банковой
решили, что есть смысл воспользоваться этой ситуацией и увязать выход ЧФ за
украинские пределы с согласием украинского Генштаба. Большинство норм принятого
тогда постановления скопированы в нынешнем указе Ющенко № 706.
Однако 9 июня 1999-го — через три
недели после издания постановления и накануне окончания войны в Югославии —
Кабмин приостановил действие документа, поручив МИДу и другим министерствам и
ведомствам провести дополнительные консультации с компетентными органами России
относительно условий пересечения украинской границы кораблями и самолетами ЧФ.
Кроме международного фактора,
Леонид Кучма был вынужден учитывать и недовольство российской стороны.
Так, 4 июня 1999 г. было
подготовлено резкое заявление Госдумы, которой на тот момент еще не были
ратифицированы украинско-российские соглашения по Черноморскому флоту:
ратификация последовала через 10 дней после приостановки украинского
постановления. А главное — команда Леонида Кучмы нуждалась тогда в российской
поддержке на президентских выборах. И она была оказана: кто знает, как
окончились бы те выборы, если бы уже с осени пошли такие отключения
электричества, какие то и дело случались последующей зимой — после того как
Россия разъединила до того объединенные энергосистемы наших стран.
Но 24 января 2000 г., уже во
время премьерства Виктора Ющенко и в разгар второй чеченской войны, Кабмин
возобновил действие постановления — принятого, впрочем, в смягченной редакции.
Так, был введен уведомительный порядок пересечения украинской границы, тогда
как согласно первоначальному варианту для этого требовалось разрешение
начальника Генерального штаба Вооруженных сил Украины.
При этом, хотя период уведомления
оставался прежним (72 ч), появилась норма, что в экстренных случаях ЧФ может
уведомлять украинские власти о пересечении границы с начала подготовки корабля
к выходу в море, а летательного аппарата — к полету, но не менее чем за час до
выхода и полета.
Были также изъяты и еще три
важные нормы:
о предоставлении российской
стороной данных о наличии на пересекающих границу кораблях и летательных
аппаратах вооружения, боеприпасов и взрывоопасных веществ, военного имущества и
оборудования;
о том, что представители
контролирующих органов Украины во время проведения контроля военного корабля
или летательного аппарата ЧФ могут при необходимости произвести его досмотр;
о том, что в случае отказа
командира военного корабля или летательного аппарата ЧФ выполнять требования
законов и других нормативно-правовых актов Украины пограничные войска запрещают
ему находиться в территориальных водах или на территории Украины.
Российско-украинское соглашение и
практика стран НАТО
Публичных возражений России в
связи с возобновлением действия постановления не последовало. Следовательно, ее
не стесняла украинская регламентация, которая вполне отвечала нормам соглашения
«О статусе и условиях пребывания ЧФ РФ на территории Украины», на тот момент
уже прошедшего процедуру ратификации в парламентах обеих стран.
Так, согласно ч. 1 ст. 15 этого
документа, «перевозки войск, лиц, входящих в состав воинских формирований,
следующих одиночным порядком и в составе воинских формирований, вооружения,
военной техники и других материально-технических средств, караулов и
специалистов, их сопровождающих, всеми видами транспорта, которые выполняются в
интересах Черноморского флота Российской Федерации, осуществляются в
приоритетном порядке с соблюдением пограничного, таможенного и иных видов
государственного контроля при пересечении российско-украинской границы в
соответствии с действующим законодательством Украины».
А в соответствии с ч. 5 той же статьи,
«передвижения, связанные с деятельностью воинских формирований вне мест их
дислокации, осуществляются после согласования с компетентными органами
Украины».
Очевидно, что Россия до сих пор
выполняла постановление № 863 в редакции, принятой в 2000 г.: если бы оно не
соблюдалось данной стороной, «оранжевые» власти давно бы это ей
инкриминировали. И, вероятно, именно ввиду отсутствия подобных инцидентов этот
документ оставался неизвестным не только широкой общественности, но и многим
российским политикам высокого уровня, которым из-за такой неосведомленности
представляется, что Украина лишь сейчас принялась вводить контроль над
передвижениями ЧФ.
Сам по себе такой контроль со
стороны государства, имеющего на своей территории иностранные военные базы,
соответствует международной практике. Так, в одном из ключевых документов НАТО
— Лондонском соглашении «О статусе вооруженных сил» от 19 июня 1951 г. —
указано, что «принимающая сторона может требовать контрасигнации своим
полномочным представителем приказа о передвижении войск» (ст. 3, ч. 2., п. b;
http://www.nato.int/ docu/basictxt/b510619a.htm). Однако из приведенного текста
видно, что в альянсе рассматривают такую контрасигнацию как право, а не
обязанность принимающего государства.
При этом американцы всячески
стараются избавиться от подобного контроля, заключая со странами альянса
соответствующие двусторонние соглашения. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 8
соглашения «О сотрудничестве в области обороны» между США и Болгарией от 28
апреля 2006 г. (http://sofia.usembassy.gov/
uploads/images/JbIFtwHHCCQIa4RiY-GhsQ/Agreement_EN.pdf) Болгария отказывается
от своего права на контрасигнацию приказа о передвижении войск. Ст. 9 не дает
болгарским представителям права подниматься на борт кораблей и самолетов США без
согласия американской стороны, а также предусматривает освобождение
американских кораблей и самолетов от навигационных, портовых и других
обязательных сборов. Правда, оговорено, что «США в разумных пределах оплачивают
затребованные и полученные услуги».
В целом этот документ гораздо
более детализирован, чем украинско-российские соглашения по флоту, что говорит
о более качественной работе американских дипломатов по сравнению с российским
дипкорпусом 10-летней давности. Между тем потребность в детализации в большей
степени диктовалась обстоятельствами именно в случае с Севастополем. Ибо здесь
речь шла об использовании базы на территории государства, не входящего в единую
для обеих стран систему безопасности, а длительный (как минимум 20-летний) срок
действия соглашения не позволял Москве рассчитывать, что все это время
предстоит иметь дело с Леонидом Кучмой, с которым проблемы, пусть не без
периодических сложностей, все же решались.
Но хотя российский МИД на тот
момент возглавлял уже не Козырев, а многоопытный Примаков, в соглашении по ЧФ
оказались места, которые теперь дали президенту Украины легитимную возможность
выпустить нынешние указы.
При этом порядок пересечения
украинской границы военнослужащими, кораблями и самолетами Черноморского флота,
утвержденный указом Ющенко № 706, в основном восстановил изначальную редакцию
постановления № 863 (за исключением положений о досмотре корабля и летательного
аппарата), добавив положение о списках экипажей кораблей и судов. Как следует
из информации СМИ, ранее предполагалось, что меры, предусмотренные этим указом
(а также указом № 705, регламентирующим передвижения флота вне мест дислокации
на украинской территории), будут введены постановлением правительства. Однако
Тимошенко саботировала принятие такого постановления, а принятые ею сейчас
изменения в постановление № 863 являются для ЧФ мелкой бюрократической
формальностью в сравнении с указами Ющенко.
А вот Ющенко сделал то же, что
Кучма и Пустовойтенко девять лет назад. Правда, последние быстро отыграли назад
свое решение и стали искать пути к компромиссу, тогда как со стороны нынешнего
президента Украины не заметно готовности пойти на попятную. Российский же
президент в Душанбе отметил, что соглашение по флоту как международный договор
имеет приоритет над внутриукраинскими решениями, в свете чего указы Ющенко —
«это эмоции».
Интрига заключается в том, что
последует сейчас: эскалация напряженности, нахождение компромисса — или его
поиски, которые могут предприниматься как на фоне эскалации, так и при ее
отсутствии? Пока неясно, будет ли ЧФ выполнять новые распоряжения украинских
властей и на какие шаги готова пойти Украина в случае их игнорирования. Так,
неизвестно, согласовывалось ли с Киевом возвращение в Севастополь 23 августа и
новый выход в море 25 августа флагмана ЧФ — ракетного крейсера «Москва». В то
же время сообщалось, что самолеты ЧФ уже согласовывали возвращение в Украину в
соответствии с указом Ющенко.
Море, пока закрытое для США
Однако интрига вокруг условий
деятельности ЧФ при всей ее значимости для взаимоотношений двух стран все же
выглядит второстепенной на фоне другого вопроса: будут ли США и их союзники по
НАТО соблюдать Конвенцию Монтрё «О статусе проливов»
(http://www.tuad.nsk.ru/~history/Global/montre.html), известную также как
Конвенция о режиме Черноморских проливов, — ключевой документ, регламентирующий
иностранное военное присутствие в Черноморском бассейне.
В настоящее время в Черном море
находятся семь военных кораблей нечерноморских стран НАТО. Три из них — эсминец
«Макфол», корабль береговой охраны «Даллас» и корабль управления «Маунт Уитни»
(все — США) — появились там сразу после российско-грузинского конфликта; по
официальной американской версии, их миссия — доставка гуманитарной помощи в
Грузию.
Остальные четыре корабля
(американский, испанский, польский и немецкий фрегаты) представляют собой 1-ю
постоянную военно-морскую группу НАТО, официальная цель пребывания которой —
анонсированный еще год назад визит в болгарские и румынские порты. Сведений о
ее подходе к берегам Грузии и Абхазии нет, но благодаря современной технике
слежение за активностью военных кораблей в другой части моря сложности не
представляет.
При этом в российской прессе
часто встречается информация, что группировка НАТО в этой акватории может в
скором времени увеличиться до 18 кораблей. Однако такое наращивание мощи в
регионе невозможно без нарушения принятой еще в 1936 г. в швейцарском городе
Монтрё конвенции о статусе проливов Босфор и Дарданеллы. Она вернула Турции
суверенитет над этими проливами, утраченный после поражения в Первой мировой
войне. Она ограничила проход военных кораблей через проливы — как из Черного
моря в Средиземное, так и обратно. Для СССР это тогда означало, с одной
стороны, безопасность на Черном море, с другой — осложнение перехода военных
кораблей в средиземноморскую акваторию.
Ключевые положения Конвенции
Монтрё заключаются в том, что суммарный тоннаж находящихся в Черном море
военных судов нечерноморских государств не должен превышать 45 тыс. т (тоннаж
боевых единиц НАТО, находящихся там сейчас, близок к этому показателю). При
этом срок пребывания таких кораблей не может превышать трех недель (упомянутые
натовские суда прошли проливы 21—25 августа, так что до конца этого срока
остается не так много времени).
В случае войны, в которой Турция
является воюющей стороной (а также если Турция сочтет, что ей непосредственно
угрожает военная опасность), ей предоставлено право по своему усмотрению
разрешать или запрещать проход через проливы любых военных судов. Во время
войны, в которой Турция не участвует, проливы должны быть закрыты для прохода
военных судов любой из воюющих держав (за исключением особо оговоренных
случаев).
Конвенция соблюдалась даже во
время Второй мировой, в которой турки сохраняли нейтралитет. Германия пыталась
обходить ее, посылая в Черное море лишь довооруженные вспомогательные суда, не
подпадающие под действие этого соглашения. А в 1944-м, когда окончательный
исход войны стал достаточно очевидным, Турция резко ужесточила требования и к
проходу таких подозрительных судов через проливы (в обход которых, по железной
дороге, можно было переправлять лишь корабли небольшого размера). Поэтому война
на Черном море свелась в основном к противоборству ЧФ с немецкой авиацией.
В западной литературе
распространено мнение, что после Второй мировой Сталин стремился установить
контроль СССР над проливами, что и подтолкнуло Турцию к вступлению в НАТО в
1951 г. Как бы то ни было, в годы «холодной войны» Конвенция Монтрё играла на
руку скорее Западу: флоты СССР и его союзников — Болгарии и Румынии оказывались
запертыми в пределах черноморской акватории.
Да, присутствие натовских
кораблей, кроме турецких, на Черном море ограничивалось, но этот фактор работал
в пользу СССР только в мирное время. Ибо переход от «холодной войны» к горячей
автоматически означал бы участие в ней Турции, которая в этом случае имела бы
право снять все ограничения на проход через проливы для кораблей союзных с ней
стран.
Турция на страже конвенции
В настоящее время основное
практическое значение конвенции заключается в том, что она ограничивает
присылку американских кораблей в Черное море для демонстрации поддержки
дружественных им режимов. Турция же в последние годы является для США менее
дружественной, чем остальные черноморские страны, кроме, естественно, России.
Четыре года назад американцы
хотели обойти Конвенцию Монтрё, распространив на Черное море проходящую в
Средиземном операцию НАТО «Активные усилия», — создать постоянное присутствие в
акватории натовского флота под предлогом борьбы с терроризмом.
Однако Турция воспрепятствовала
этому, чем вызвала явное раздражение в Вашингтоне. Вот что говорил в комиссии
по иностранным делам Сената США 8 марта 2005 г. известный лоббист расширения
НАТО Брюс Джексон: «В июне 2004 г. с целью поддержания своего рода региональной
гегемонии Турция сыграла ключевую роль в блокировании расширения наблюдательной
операции НАТО «Активные усилия» на Черное море… Возможно, более всего
беспокоят сообщения о турецко-российских переговорах относительно координации
политики в Черноморском регионе, которая неизбежно осуществлялась бы за счет
меньших, проевропейских демократий». Под последними, естественно, имеются в
виду прежде всего Украина и Грузия.
Турция, однако, показала, что
настроена жестко соблюдать конвенцию, не допустив прибывшие для оказания гуманитарной
помощи Грузии переоборудованные из танкеров американские госпитальные суда
T-AH-19 «Мерси» и T-AH-20 «Комфорт», поскольку их водоизмещение (по 70 тыс. т)
превышало лимиты. А согласно ст. 9 документа ограничения по тоннажу не
распространяются лишь на «вспомогательные корабли военного флота, исключительно
приспособленные для перевозки жидкого или иного топлива», и то лишь при условии
прохождения через проливы в одиночку.
По-видимому, само обращение
американцев относительно этих судов представляло собой проверку реакции Анкары:
а не сочтут ли их турки невоенными, что откроет лазейку для обхода конвенции и
в других случаях? Номер, однако, не прошел.
Но если натовские корабли
останутся в Черном море больше трех недель, Турция будет не в состоянии удалить
их оттуда, да и конвенция не предусматривает каких-либо санкций за нарушение ее
положений. Хотя было бы логичным, если бы турецкая сторона в ответ ввела
мораторий на проход через проливы кораблей страны-нарушителя.
Возможно, натовские корабли и не
задержатся в Черном море сверх предписанного срока. Но учитывая повышенный
интерес США к Черноморскому региону, можно предполагать, что Вашингтон эта
конвенция стесняет и он постарается ее перечеркнуть (тем более что американцы
данный документ не подписывали). И нарушение этого фундаментального акта
морского права, если таковое произойдет, будет куда более важным и
взрывоопасным для мира событием, нежели нарушение российским флотом
распоряжений Ющенко.
Конвенция Монтрё не фигурирует в
украинских дискуссиях о возможности появления флота третьей страны в
Севастополе. Но именно данный документ, а не украинская Конституция является
сейчас главным правовым препятствием к созданию натовских баз в этом городе.
Ведь, как мы уже писали (см.: «Иностранные военные базы в Украине возможны», №
25, 20—26.06.08), понятие «база» весьма нечетко и его несложно обойти,
употребив, например, формулировку «совместно используемый объект» (к такому
приему прибегли американцы в Румынии и Болгарии). А вот эсминец нечерноморской
державы не удастся с помощью словесных ухищрений превратить в сухогруз, а
потому он не сможет постоянно базироваться в черноморском порту.
Крейсер «Гебен», Маккейн и
Кавказский эмират
При действующей Конвенции Монтрё
обеспечить постоянное присутствие американских кораблей в Черном море можно
разве что следующим образом: некое черноморское государство, например Грузия,
приобретает американские военные корабли, которые базируются в Потийском или
Батумском порту и ходят под грузинским флагом, но команда на них остается американской
и фактически они подчиняются Пентагону.
Подобные прецеденты в истории
случались. Так, с началом Первой мировой войны Германия фиктивно продала Турции
лучший линейный крейсер своего времени «Гебен», который был переименован в
«Султан Селим», но экипаж на нем остался немецкий. Именно набег «Гебена» на
Севастополь и ознаменовал вступление Турции в ту войну.
Мысль о возможности использования
этой аналогии может показаться бредовой. Но нередко мы становимся свидетелями
поступков и слов, само предположение о вероятности которых, высказанное до их
воплощения в реальности, показалось бы не менее диким.
Так, вполне реально недавнее
заявление кандидата в президенты США Джона Маккейна о том, что в ответ на
признание Россией Абхазии и Южной Осетии «страны Запада должны подумать о
независимости Северного Кавказа и Чечни». Некорректность такого сравнения
очевидна: абхазы и осетины в момент признания их независимости полностью
контролировали территорию своих республик более полутора десятилетий, а
представители так называемой Ичкерии не контролируют ныне ничего, кроме своих
эмигрантских офисов и баз боевиков в лесах. Да и упоминание всего Северного
Кавказа может обескуражить и показаться порожденным некомпетентностью сенатора.
Однако похоже, он знает о чем говорит, имея в виду то обстоятельство, что 7
октября 2007 г. президент Ичкерии Докка Умаров провозгласил иное государство —
Кавказский эмират (эмиром стал, естественно, сам), претензии которого
простираются на все северокавказские субъекты Российской Федерации — от
Каспийского моря до восточных границ Краснодарского края (со Ставропольем
включительно). При этом Маккейн дипломатично постарался не оттолкнуть и Ахмеда
Закаева (поддерживаемого частью эмигрантов и боевиков), который эмирата не
признал и считает себя премьером республики Ичкерия.
Ну а от того, кто готов пойти на
сотрудничество против России с последователем бен Ладена, мы вправе ожидать
даже большего бреда, чем, к примеру, маскировочный подъем американским
крейсером украинского флага, дающий возможность базироваться в Севастополе
вопреки Конвенции Монтрё.
Источник: Алексей ПОПОВ, «газета
2000»